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浙江社科网,推进政府购买法律服务是完善民生

来源:http://www.lojacutepaper.com 作者:凤凰彩票app 时间:2019-09-23 17:49

随着社会主义法治建设进程的推动,法治政府建设越来越受到政府和社会各界的关注。在立法方面,1989年我国出台了《行政诉讼法》,赋予了行政相对人对侵害自己合法权益的行政行为提起诉讼的权利。近年来,行政法领域立法更是有了进一步的发展,《行政许可法》、《行政监察法》、《行政强制法》纷纷出台和修订,将各项政府行政行为都纳入法制的轨道。在政策方面,我国大力推进依法行政,建设法治政府政策。如1979年国务院发布的《关于全国推进依法行政的决定》,2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》等等,特别党的十八届四中全会,主题突出了依法治国,创新社会治理,加强公共服务体系建设决策部署的深入贯彻实施、公共法律服务不仅愈来愈成为衡量各级政府法治建设是否落到实处的重要指标,并成为各级政府保障和改善民生是否达到基本要求的一项长期而艰巨的任务。尤为值得一提的是,由于公共法律服务旨在保障公民基本权利,维护人民群众合法权益,实现社会公平正义和保障人民安居乐业。因而其更应成为政府公共服务的重要组成部分。因此研究和探索政府购买公共法律服务问题就显得非常必要了。

立足新时代我国社会主要矛盾新变化,坚持以人民为中心的发展思想,促进社会公平正义,需要从六个方面着力深化社会治理的法治化。

浅议律师担任政府的法律顾问

一、政府购买公共法律服务的概念及其必要性

着力构建制度体系。法律是治国之重器。充分发挥我国“一元两级多层次”立法体制的优势,从社会治理所调整的社会关系发展规律出发,在中央统筹下,按照各地方经济社会发展实际,有规划、有重点、有步骤、点面结合地推进社会领域立法。坚持人民代表大会制度,进一步拓宽公众参与立法的途径,通过立法论证、听证、评估等方式,依法保障公众参与社会治理权的实现。突出政府责任、公共服务和制度保障,健全完善社会保障、教育文化、医疗卫生、生态环境、安全稳定等社会领域的立法,建立健全社会组织法律制度,依法保障社会组织、公众等主体生存权、发展权以及社会治理参与权、治理权的实现。

—— 兰小南 律师

所谓公共法律服务,其基本意义可以表述为以政府为主导,以维护公共利益和实现公民的基本法律服务权益为宗旨,为满足社会的公共法律服务需求而提供纠纷调解、法律援助、法律宣传、法律咨询、社区矫正、心里辅导等非营利性的法律服务。

着力推进依法行政。依法行政是社会治理的核心内容。政府在社会治理中负主责,政府带头依法行政,是社会治理法治化的首要前提,新时代重点是推进政府具体行政行为的合法性和程序化。深化行政执法体制改革,依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力,健全依法决策机制,设置权力清单、责任清单和负面清单,推进政府依法全面履行职能,严格、规范、公正、文明执法,真正实现“法定职责必须为,法无授权不可为”。依法推进政府职能转变。按照“政事分离、政社分离、责权利相配套”的要求,把政府不能做、做不了、做不好的专业性较强的事务让渡给社会和市场,推进政府职能向服务、指导、协调、监督方向转变。完善行政监督机制,全面推进政务公开,让社会参与到行政监督中来,形成内部监督和社会监督功能互补的立体监督网络。

2012年11月党的十八大胜利召开,2014年10月中共中央出台《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,2016年6月中共中央办公厅、国务院联合发布《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,至此,县级以上的各地政府、部门聘请律师担任法律顾问形成制度,迅速、全面展开......

政府购买公共法律服务就是各级政府使用财政资金采用不同的方式向社会力量,特别是向专业法律服务机构购买专项法律或综合法律服务的活动,从而达到建设法治政府和维护社会稳定、维护社会公平正义的政治政策、法律政策和社会政策的有机统一。

着力完善调处机制。法治是平衡社会利益、弥合社会矛盾、实现社会公平最有效的方式,把法治导入矛盾纠纷调处,着力完善调处机制,是社会治理法治化的重要环节。把法治作为调解制度建设的核心,着力健全完善行业性专业性调解机制,探索推进分级调解,提升纠纷调解的法治化专业化水平;积极推进司法确认,提升调解协议法律效力,用法治的方式定纷止争,保障群众合理合法诉求按照法律规定和程序来办,就能得到合理合法的结果。坚持和发展新时代“枫桥经验”,大力加强矛盾纠纷多元化解机制建设,积极推进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动,形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷化解体系,凝聚调处合力,满足纠纷解决方式的多元需求。

依托上述政策背景情况,结合笔者自身参与政府法律顾问工作及代理行政诉讼案件的感悟,就律师担任政府法律顾问工作浅议一二,望有所裨益。

政府购买法律服务的必要性。

着力做强法律服务。解决法律服务发展不平衡不充分的矛盾,补齐发展和供给短板,是社会治理法治化的重要任务。持续加大政府法律服务供给,加快建成以实体、热线和网络三大平台为主体的公共法律服务体系,实现公共法律服务标准化、精准化、便捷化,最大限度满足群众法律服务需要;不断完善法律援助制度,扩大援助范围,提高援助质量,向群众提供及时充足、普惠均等、优质高效的法律援助服务,努力使人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获得及时有效的法律帮助。加强法律服务市场供给,以市场为导向,大力发展律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等法律服务业,普遍建立法律顾问制度,推动在各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师,在企业设立公司律师,为社会提供多层次、可选择、市场化的法律服务。

一、价值

1、政府购买公共法律服务是依法治国的时代要求。

着力夯实基层治理。健全完善德治、法治、自治“三治合一”的农村治理体系,推进以法治为核心的基层治理,是社会治理法治化的重要基石。依法加强基层组织建设,选择法治素养高、依法办事能力强的基层干部当带头人,依法行使职权、管理村务、服务村民,建设知法懂法守法用法的基层组织,依法保障好、维护好农民群众自主管理农村事务的民主权利。要大力加强基层法庭、派出所、司法所、法律服务所、人民调解组织建设,健全完善村居法律顾问制度,推动律师进村居活动。推动各项涉农工作纳入法治化轨道,降低农民用法成本。充分发挥村规民约在乡村治理中的重要作用,完善村民会议、议事协商、民主听证等决策体制和工作机制,依法形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局,畅通群众诉求表达和互助渠道,依法保障群众对社会治理的知情权、参与权、决策权、管理权和监督权,激发群众依法参与社会治理的积极性、主动性、创造性。

1、依法治理

根据我国社会主义法治理念,依法行政是依法治国的重要标志。依法行政要求政府及其部门的行政行为具有合法性。在现实中,一些地方政府尤其是县、乡两级政府的行政行为,难免会出现一些严重失误,甚至不合法,造成个别地区的不稳定不和谐,其根本原因是一些行政干部对法律的不熟悉、不专业造成的。由于没有专业律师为其进行法律把关和体检,造成了不应有的后果。如果推行政府主动购买法律服务制度,聘请专业律师作为法律顾问就可以在法规、政策制定过程中,针对重大问题尤其是关系到社会民生的重大决策问题,提供专业的法律意见和论证建设,就会避免政府行为的重大失误,就会最大限度减少和杜绝社会不稳定因素的发生,从而实现依法行政。

着力培育法治精神。社会治理的法治化,在于治理体系和治理能力必须体现“法治”精神,让法治精神渗透到管理制度和管理行为中,使法律价值观成为人们思考问题的价值取向。健全领导干部学法用法制度,落实领导干部法治教育、法治考试、出庭应诉、述职述法等法治实践,加大法治在实绩评定、奖励惩处、选拔任用等环节的权重,推动领导干部把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成法治思维和行为方式,做到在法治之下,而不是法治之外、更不是在法治之上想问题、作决策、办事情。

由于我们国家是从几千年的封建社会直接进入到社会主义社会,人治思想的残留需要一定时间的肃清。新中国1949年成立,“依法治国”1999年写入到《宪法》,2004年提出“依法行政”(国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》)。

2、政府购买公共法律服务有利于社会经济的发展。

我们经历过文革十年动乱的惨痛教训,深刻认识到了法治的重要意义,对于国家的繁荣稳定,对于公民个体人权的保障,不言而喻。

市场经济实质就是法制经济,就是各种经济活动都要在法律的规范下运行。作为政府及政府部门,制定各项规章、政策引导监督社会经济的发展,其规范性文件都必须是合法的,无论是招商引资文件还是城中改造或者是针对中小企业发展的指导和服务,都必须是在法律规定的范围内的行政行为。由于在各种经济活动中的法律规定更是繁杂和具体,非专业人员是不可能全部掌握的,因此在政府服务于社会经济活动中,就更应该向专业法律服务机构购买服务以弥补政府部门工作人员在具体法律工作中的不足,减少不必要的风险,从而推动地方经济的发展。

痛定思痛之后,我们国家坚决走上了法治道路,明确宣告“不折腾”。

3、政府购买公共法律服务有利于及时化解社会矛盾。

2、明主协商

当前我国处于社会转型期,同时也是矛盾突发期。群众参与的各种民事、经济活动日益增多,随之而来的各种纠纷、矛盾也不断增加。如果政府不能及时有效地化解这些矛盾和纠纷,必然会造成社会的不稳定。如果有专职的法律服务人员及时进行依法调解和化解这些矛盾,将这些矛盾解决在萌芽状态下,不让其发展下去,社会就稳定了,人民群众就能安居乐业,从而减轻了政府的压力。正是由于缺乏专业法律人员的服务,造成矛盾激化、矛盾上升。对各级政府来讲,社会不稳定的压力非常大。如果政府能够购买法律服务,这些矛盾能够及时化解,社会就稳定了,政府的压力就减少了。从而达到社会和谐的目的。

人治与法治的根本区别在于议事方式,前者是一言堂,由一人或少数几个人说了算;后者需要进行明主协商,有法定的程序和制度保障。

二、政府购买公共法律服务的现状。

律师担任政府的法律顾问,鉴于自身不隶属于行政机关,加上律师视法律及制度至上的思想及行为方式,有利于促进和落实民主协商制度。

国家的有关规定

3、科学决策

2012年7月,国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,将公共服务问题提到了新的高度。党的十八大报告指出,要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成政府主导,覆盖城乡,可持续的基本公共服务体系,2014年2月,司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》。上述这些国家政策法规,说明从国家层面上已经重视政府购买公共法律服务这项工作。但是出台的具体政策还有些不足,还属于初始阶段,还不够成熟。但也是从无到有的开端,还需不断的探索和完善。

律师思辨、质疑的思维习惯,有利于反对者的声音出现,促使政府在决策过程中考虑得更加全面和长远,更有利于保障决策的科学性。

各地方政府的相关规定

一个没有反对、质疑声的决策难免留下诸多缺憾,一个只有掌声的会议是多么无聊。

我国不少地方政府在购买公共法律服务方面进行了有益的探索。例如:广东省在《2013年政府采购目录及限额标准》中把“法律服务”列入政府集中采购目录的“商务服务”项目。上海、浙江、湖南、安徽等地也相继对政府购买律师服务作出规定。特别是山西省人民政府制定并下发了《政府向社会力量购买服务办法》,把法律援助、人民调解、社会矫正、安置帮教、法律服务明确纳入政府购买服务内容。

4、高效廉洁

我省、我市出台的相关规定。

律师严谨务实的法律思维,有利于促进政府行为、政策的延续性和稳定性,告别“一朝天子一朝臣”、“一个市长一套做法”的乱象,节约社会资源成本,有利于政府规划蓝图的真正实现,最终实现行政的高效。

我省于2015年1月27日出台了《山西省人民政府办公厅转发省司法厅关于推进公共服务体系建设的意见的通知》晋政发〔2015〕6号文件。该文件规定“坚持政府主导保障,把涉及城乡居民的公共法律服务体系建设纳入公共财政保障范围,为人民群众提供公益性的法律服务”。2015年3月《山西省司法厅关于开展一村一法律顾问工作的实施意见》(晋司办〔2015〕41号),该文件要求全省各村都应聘请法律顾问,从而解决群众打官司难的问题。

此外,律师是法规政策、规章制度的天然推崇者,有利于实现政府信息公开、程序公开、结果公正,有利于打造公正、透明、廉洁、高效的政府,实现政府职能的成功转换,即由过去的全能向有限、由人治向法治、由封闭向透明、由管制向服务的政府职能转变。

太原市于2015年4月14日也出台了《太原市人民政府办公厅转发市司法局关于进一步推进公共法律服务体系建设的实施意见的通知》并政发〔2015〕10号文件。该文件也规定政府保障坚持公益,将公共法律服务体系建设纳入公共财政保障范围,为人民群众提供公益性的法律服务。2015年3月18日《太原市司法局关于开展一村一法律顾问工作的实施意见》,(并司律〔2015〕28号)

二、作用

太原市尖草坪区人民政府于2014年5月19日出台了《太原市尖草坪区人民政府办公室印发尖草坪区建立和完善法律顾问制度实施方案的通知》草坪政发〔2014〕28号文件。该文件规定,政府及其直属部门聘用法律顾问的经费从各单位财政经费中列支。也是政府购买公共法律服务的具体举措。比如在尖草坪区阳曲镇政府就是由镇政府购买法律服务服务于全镇19个乡村和社区。是一项公益性的法律服务工作。收到了良好的社会效果。

1、智囊军师

存在的问题

我国当下正处于社会转型时期,同时肩负大力发展经济建设的重任,政府必须有所作为,敢于革新,开创前进。

实践中,虽然我国部分省市已经在逐步推行政府购买律师公共法律服务,取得了一些可贵的经验。但总体而言,政府购买律师公共法律服务仍处于初始阶段,社会各界的认识普遍不足,运行的不完善,主要存在以下问题:

在此过程中,政府有必要借助律师的法律思维,智慧地解决发展前进中遇到的困难和问题,避免粗暴行政,激化社会矛盾,更不能允许违法行政,否则后果不堪。

1、政府购买法律服务财政投入不足

2、制约权力

尽管有关文件已要求政府购买法律服务应当列入政府财政预算,但在实践中各级政府尚未真正贯彻落实该项要求。特别是缺乏财政管理机关的文件,客观上制约了地方政府公共法律服务的购买。

有句法谚:权力必须受到制约,否则必然导致腐败。习近平总书记在一次中纪委会议上的讲话中指出:“把权力关进制度的笼子里”,可谓是异曲同工。

另外,政府购买法律服务的费用方面,与律师服务的市场价值极不相称。长此以往,会影响律师参与的积极性,也会影响政府所接受服务的质量。

律师担任政府的法律顾问,有利于法规政策的贯彻执行,有利于制度的建设和落实,避免个人说了算,有利于对政府部门乃至官员个人权力的制约实现。

2、政府购买法律服务的机制不健全

3、分散风险

法律服务内容事项不明确,没有较为权威或指导性法律服务政府的目录指引。缺乏法律服务的监督和评价机制,需要一整套机制予以保障该项工作的长效运行。

前面已经谈到,我国正处于社会转型时期,改革开放发展三十几年,各种利益的打破、触痛及重新分配,加上贫富差距及社会财富的分配不均,许多的抱怨、不满、仇恨可能没有得到宣泄。

3、数量上政府购买法律服务远远满足不了社会需要

政府在履行行政管理职能的过程中,如果处理不当,就可能会引发群体性的对抗事件,之前在报纸、网络上也有过耳闻。

当前政府购买法律服务的范围,过于集中在政府法律顾问、法律援助两个方面。律师发挥的作用有限,只起了拾遗补缺的作用,还应该扩大公共法律服务的范围。

律师的介入有利于保障信息公开、程序公开和公正,更有利于落实民主协商的议事制度,及按照国家法规政策的严格执行,从而分散掉社会矛盾和风险。

政府购买法律服务的建议

4、稳定社会

整体说来,为了弥补政府购买法律服务从无到有,从随意到规范的问题,需要建立一整套政府购买法律服务的有效机制,包括规范政府购买法律服务需求评估、成本核算、招投标管理、质量控制、绩效考核、监督管理等具体措施。

律师的介入,有利于促使政府依法办事及向民众传达政府依法行政的理念,从而引导民众遵纪守法、理性维权,培养和树立全民的法律信仰。

1、加强理念引导,特别是各级政府党政领导要重视此项工作,提高政府购买法律服务的自觉意识。

实践中,律师介入信访接待及处理,对于维护社会的稳定、平息民怨、保障社会公平正义等方面起到了良好的效应。

各级地方政府领导应确立以法治思维和法治方式解决问题的理念,自觉树立购买法律服务的意识。

枪炮响处,法律静默。

2、建立政府购买法律服务资金管理制度。

三、问题

通过与政府财政部门沟通协调,争取政府购买法律服务所需经费列入各级政府财政预算,由委托单位直接与作为受托方的律师事务所结算。具体收费方式根据办案情况确定,物价部门可参考各地有关律师收费的管理办法和指导价标准,合理确定政府购买法律服务费用的收费标准和收费方式。按照公开、公平、公正的原则,通过公开招标方式,竞争择优聘任律师。

1、经费不足

3、建立严格的监督管理制度。

鉴于政府的法律事务涉及面广,情况复杂,事关重大,一般需要团队律师合作,且对主办律师的法律功底、社会阅历有较高要求,相应的法律服务成本比较高。

建立法律服务质量反馈和评价制度,由司法行政机关建立健全一整套监督管理制度,由司法行政机关牵头组织政府法制办及人大、政协等部门组成联合考评组对服务律师进行考评,特别是司法行政机关应将律师开展政府法律服务的工作情况纳入律师年度考核内容。

目前的现状,虽然政府的财政预算有法律顾问这项,但经费普遍较低,且分摊到几个法律顾问之后,费用基本少得可怜,根本无法维持律师服务团队的基本费用。

4、明确政府购买法律服务的基本范围。

2、重视不够

参与政策和法律法规规章的调研、起草与评估工作。

一方面,聘用方的政府领导和职能部门,很多没有从内心真正重视律师担任法律顾问的价值,更多是例行公事,应付上面的要求。

办理政府重大投资项目法律事务。可以参与政府的重大项目洽谈、谈判、招投标,协助起草、审查、修改重大合同、项目法律文书。

另一方面,受聘担任政府法律顾问的律师,往往是执业时间较长、比较成功的律师,社会头衔、活动较多,找他们提出法律服务需求的当事人也很多,律师没有时间、也不愿意花时间处理没钱挣的政府法律事务,大多是丢给自己带的实习律师或刚执业不久的律师打理,导致目前政府法律顾问服务水平和质量普遍不高。

担任政府法律顾问。

3、流于形式

参与重大事件的处理、协调和善后工作。律师可以成为突发事件应急处置工作的预备队伍,参与突发事件协调、处理和善后工作。

笔者注意到,在一些基层的政府部门,聘请的政府法律顾问基本就是个摆设,更多是为了应付政策的要求,法律顾问工作流于形式。

参与涉法信访工作。政府可以聘请律师参与信访接待,在信访接待服务窗口协助信访部门接待来访群众,参与党委、政府领导接待日信访接待。

4、缺乏机制

代理政府涉诉法律事务,仲裁案件以及涉外法律事务等方面。

虽然,各地政府相继出台了类似《聘请政府法律顾问操作指引》的文件,貌似有制度规范。但是,类似的这些《操作指引》基本是浮于表面,并没有真正让政府法律顾问介入到行政权力的行使过程,以此形成制衡和监督,最终实现依法行政。

聘用专职人民调解员,充实基层人民调解组织力量,以便及时化解基层群众矛盾,真正为基层政权起到防火墙的作用。

四、建议

三、政府购买法律服务的前景

1、预算充足

政府购买法律服务工作任重而道远。律师在全面推进依法治国,建设社会主义法治国家进程中将发挥重要作用,律师要从全局和战略的高度,充分认识服务法治政府建设工作的重要性和必要性。

律师作为自谋生路的自由职业者,首先得解决自己的吃饭问题,这决定了律师必然会追逐经济利益。

目前我国尚未出台统一的正式规定以政府采购的方式作为政府购买律师法律服务的主要、乃至于首要的方式,其他省市也少有出台相关的规定。政府采购方式购买法律服务尚未成为通行全国的普遍性做法。为了符合财政公开透明的要求,促进依法行政,同时使政府购买律师法律服务获得稳定的财政支出保障,促进购买方式向政府集中统一采购方式转变具有重大意义。

唯有相对充足的法律顾问财政预算,才可能真正吸引有水平的律师能够花时间投入到政府法律事务中,发挥出他们的聪明智慧。

加大政府购买服务及政府购买法律服务立法是根本。由于国家层面对政府购买服务及政府购买法律服务尚无专门立法,有的地方开展探索,这方面的立法有较大的空间,

2、制度规范

1、明确政府购买公共法律服务的范围。

必须在制度上保证,让政府法律顾问真正能介入到行政权力的行使过程,从而形成制衡和监督,最终实现依法行政。

2、对政府购买法律服务的类型进行区分。核心思想是要明确硬服务和软服务的概念。硬服务更加注重效率,软服务在注重效率的同时,兼顾社会公正、公共安全等价值。对这两个概念进行准确的界定,有助于立法中妥善把握购买程序要求、服务提供者的选择以及合同条款设计等内容。

3、奖罚明确

3、对政府购买法律服务的程序进行规范。政府购买法律服务涉及财政资金的使用,应以公开、竞争的服务获取方式为主要购买模式,毕竟这种方式是确保财政资金有效使用,减少各种不正当的交易、寻租和腐败现象的有效手段。

对于浮于表面,不重视政府法律顾问工作的,要进行相应惩罚和责任追究;对于重视政府法律顾问工作取得成效的,要相应奖励和提拔重用。

4、建立服务质量的监管制度。当前各地对政府购买行为的规范大多体现为对资金支付的管理,缺乏对服务质量的监管。

对于接活不干活的政府法律顾问,要坚决解除聘用;对于真正能够为政府法律顾问工作作出突出贡献的律师,要大力给予表彰和奖励。

构建政府购买服务的法律体系。

4、注重效能

首先,需要对《政府采购法》加以修订,确立其作为政府购买公共服务基本法的地位。其次,对于不同类别公共服务类型,相关立法也应当就承担公共服务职能社会组织的人员配备、设施设备、组织结构等条件以及政府购买的具体程序、责任划分等加以明确规定。

政府法律顾问的职位,既是一份荣耀,更多的是责任和使命。政府在聘请法律顾问时,不能唯执业年限(目前要求是执业5年以上)来划分,更多的要考察其过往履历、服务研究领域、能力、品德等。

确定政府购买服务的范围。

此外,政府法律顾问,不能搞平均摊派、人情主义,对于需要律师团队服务的重大项目,建议最好聘请同一家律师事务所的专业团队,更有利于团队化的合作和服务。

针对我国政府职能转变的现状,可以考虑在立法中除了确立购买范围的抽象标准外,还有必要规定一系列“应当”向社会组织购买公共服务的事项。

总之,律师担任政府法律顾问工作,对于促进依法治国、依法行政的法治进程无疑是助推器,若能在制度建设和功能实效方面加以完善,假以时日,必将呈现出法治文明社会的蓝天。

如何促进政府购买法律服务,规范其中的购买、服务秩序,逐渐成为社会尤其是各级党委政府亟待解决的课题。在今后中国法律体系完善、提高,以及构建中国特色社会主义法治体系中,政府购买公共法律服务的前景是非常好的。希望社会各界都积极努力争取把这项工作做好,为构建中国特色的社会主义法治社会做出应有的贡献。

最后,呼吁各位律师同仁,更多关注和积极投身到政府法律顾问事务中,让自己的聪明才智有更大的舞台,法律的智慧之光照亮社会的每个角落。

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